西安城管“进化”简史

　　文/方千里

　　多家媒体报道，从11月1日起，西安在全市范围内开始执行《城市啄木鸟奖励办法》。目的在于“激发市民群众参与城市管理热情，及时发现问题，使人人成为城市管理的监督员”。

　　

　　“西安城市管理服务号”24小时受理如下举报：

　　西安建成区内（不含各类社区、城中村及单位内部）的垃圾桶满溢、公厕不洁、绿地脏乱、树木缺失或枯死、行道树倒伏、广告牌倒塌或画面破损、井盖缺失或破损、低洼积水等问题，经审核立案后，依据类别可获得奖励红包，每人每月领取金额不超过300元。

　　转型了！市民也可以挣城管的钱了！

　　虽然，西安市城市管理和综合执法局这项办法，早在4月15日已开始试行，迄今超过7个月。至于是否有市民获得累计积分而且兑换到红包，语焉不详，但吃瓜群众还是很兴奋：

　　态度决定一切，西安城管终于也要“转正”为民服务了——真是天大的喜讯！

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　　这个办法起了个好名字，叫啄木鸟奖励办法，真是暖人心。顾名思义，啄木鸟是捉虫的，我小时候第一篇《看图写话》就是以此为题，四幅画：

　　

　　大树生虫愁眉苦脸，啄木鸟当当当啄开树皮，叼着虫子飞走，大树眉开眼笑。

　　但说实话，如果说啄木鸟是捉虫的，那么，以前的市容城管可是专门打鸟的。

　　在改革开放以前或者之初，中国暂时还没有城市管理或治理这个概念——只有公检法司、教科文卫等行政机关，代表公家和国家管理人财物一切社会资源。甚至连市民概念也没有，一般叫“革命群众”。如果提到市民，一般是“资产阶级小市民意识”。

　　随着改革开放进一步深化，各种市场要素开始流动。大概上世纪90年代前后，有了一类名叫“市容”的管理者，穿着灰皮制服，专门跟随处摆摊设点、挣点小钱的老百姓“淘气”，最初这批人挂靠在工商部门等部门名下，主要任务是清理无照经营、维护市场秩序。

　　那年月，在西安各区县繁华地带自发形成的大小市场，经常可以看见这批人矫健的身影，每天三五成群出来收市场管理费，一手收钱一手撕票，有时候收钱不撕票，双方哈哈一笑，各忙各的相安无事。

　　交了两块钱，你就可以摆一天，不交，立马给你铲平：下面锅给你踢了，板凳给你砸了，秤杆给你撅了，菜摊子给你掀了。

　　

　　白居易《卖炭翁》里“手把文书口称敕，回车叱牛牵向北”。也不过如此，替公家（衙门）办事，绝对威风，很有点“口衔天宪”的意思。

　　2

　　那时候我还正上学，俺村一个小伙托关系当了“市容”，说话声也高了，抽烟档次也提升了，在村里也有威信了。为啥？村里人到大雁塔秦宫门口卖冰棍、三轮车拉货，经常叫“市容”抓个现行，连人带车弄走，不交罚款出不来。

　　朝里有人好做官，乡党出面说句好话，两包“窄版猴”一包“红塔山”就能起大作用，钱少罚、冰棍箱子早领，第二天生意还不耽搁，落了好大的人情。

　　当时这批人属于一个叫市容办的临时机构，类似办公室都是为解决某个问题临时设置，但不影响其长期存在，行使执法权。同期的还有大名鼎鼎的“治安办”，大致相当于今天的辅（协）警，但权力大的多。可以戴手铐抓人审案子收罚款——是否有执法权还是后来的新名词。

　　

　　我上中学时，学校傍边一个空院子就租给了治安办办公。我们闲了就趴在楼上栏杆上看治安办打人：扎背铐把人挂到铁门上，只能脚尖着地，大冬天撩开上衣用竹片打肚皮，我们看得胆战心惊，下面打得屎尿横流。之所以肆无忌惮，是因为据说那些人都是坏人，偷自行车的、吸毒的、卖淫嫖娼的，等等。

　　这种境况一直持续了很久，很久。

　　这不能怪他们。他们只是国家机器的临时代用品。既不需培训也不拿财政工资，但是中国那么大，事情那么多，不管就乱，只能临时用他们来维持秩序甚至创收。

　　国家正在转型，但观念还是以执法为主，维持社会各方面基本秩序是主要目的。特点是，更强调自上而下的管理与控制，一切以方便管理为依归，一般不考虑个体或某个群体权利和利益。

　　不听国家的话，不遵守既有规则，就是捣乱犯法，就得用国家强制力，至于政府服务意识，那是30年以后才要学的新名词。

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　　开放搞活，经济活跃，社会分化，大量农民工进城，十几年急剧发展带来大量此前各级政府从未遇到过的问题，无处不在的占道经营，藏身民房的黑心窝点，等等。

　　原先的市容办人员此时大多划归各街道办，还给起了一个新名字：城管。但工作内容还跟原来差不多，专门上街跟各种所谓有碍市容的“不法行为”作斗争。

　　城管大名，甚至上了央视春晚，一声“城管来了”，连出租车“趴活儿”的都跑了。

　　那几年城管名气很大，出现在各种现场，“上管天，下管地，中间管空气。”

　　尤其是在强拆现场，战斗力惊人，很多国人一直强烈建议派城管去收复钓鱼岛，可惜钓鱼岛问题一直没闹到那个份上。

　　

　　网上关于城管的笑话很多，比如：

　　中国城管承担特殊使命，平时对那些租不起商铺、办不起执照商贩以及其他弱势群体进行严厉打击，锻炼游击战术；是一支可冲锋、可侦察、可游击、能吃苦、能忍耐、能战斗的队伍。

　　中国城管是一支具有强大潜力、能单靠一辆破面包车或皮卡就能全天候作战的可怕准军事组织。（为避免产生“中国威胁论”我国庄严承诺对外不首先使用城管）

　　美国《五角大楼秘密报告》

　　当他们出现在战场中时，我知道，我们的末日来了

　　前俄罗斯国防部长

　　你一定没见过城管...如果见过...你不会这么完整的站在这里...

　　一名伤残美国大兵

　　你肯定无法想象，我们一个陆战狙击手一不小心打了一个城管的手，那个城管居然一路杀过来干掉了他。但是......他来的时候已经打死200陆战队员，掀翻了3个坦克，外加5架武装直升机

　　--------美国三角洲部队教官

　　……

　　2003年2月13日晚7时，雁塔区小寨街办的十多辆车来到兴善寺东街清理占道经营，要拉走摊主金昌艳的空三轮车，金昌艳不肯随后被推倒，一城管人员“顺脚”在人家怀孕四月的肚子上踩了两脚，导致胎死腹中。后来此事未见下文，一般都以临聘人员解雇了事。

　　苦主说，推她的那个城管高个、很胖，经常来他们摆摊的地方检查。不知道当年那些打人者是否还在这座城市活动，他们是否会为自己在执法中夺去一条小生命而愧疚。

　　那些年，类似事件在天南海北、长城内外的大小城市每天都在发生，实在不足为奇。

　　也在2003年，1月9日晚6时，广州市越秀南路一小贩遭“广州市城市管理综合执法支队”三人当街毒打，大量失血、颅内严重受伤，命悬一线。三个城管坐在牌照为粤A6A056的汽车上，被上千名群情激愤的市民围困2小时。

　　城管车辆被围困，甚至掀翻，那段时间屡见报端。

　　城管，顾名思义，大意是城市管理，但理念上还是以管你为主，不服管就收拾你。

　　黑格尔说，存在的就是合理的。

　　

　　因而城管当然是合理的；同理，小商小贩、占道经营的存在可能也是合理的。但城市要创卫、要体面，两者难免发生冲突摩擦。一方要养家活命，一方要面对各种考核达标，双方都有苦衷和道理，但打人肯定没道理。

　　幸亏坏事的一般都是临时工，因而城管一直在发展壮大，活跃在各个城市街头，维持着惊人战斗力。

　　4

　　老这么闹也不像话。

　　2003年7月随着“科学发展观”的提出，整体社会管理开始强调“以人为本”，最终目标是”促进经济社会和人的全面发展”。

　　既然是“以人为本”，动辄跟老百姓打架闹仗就说不过去，临聘人员有无执法权也屡被质疑。

　　2005年8月，西安市对市容城管进行全面改革，市容城管人员直接执法因而宣告终结。

　　市区两级政府成立"城市管理综合行政执法局"，同时成立西安市公安局城市管理警察支队，今后全市市容＼规划＼建设＼绿化＼工商（部分）＼公安交管（部分）等与城管相关的行政处罚权将集中由＂市城管执法局＂，以及各区执法局行使，城市管理警察支队予以配合。

　　

　　同时，市容环卫管理与园林绿化管理进行归并，成立西安市市容园林局，具体负责市容环卫、园林绿化，不再履行市容行政执法职能。

　　更重要的是，市执法局属市政府直属行政机关，内部实行公务员制度，经费财政拨款。各区执法局吃不吃财政，没说。

　　但总的来说，这次改革还不错，理论上临时工也因而没必要存在，没人顶缸，果然不一样。

　　当年《西安晚报》报道了一次执法，相当有趣：

　　2006年7月，莲湖执法局依法对长期在钟鼓楼广场附近占道经营的哈密瓜商贩进行取缔。一小商贩油滑得很，执法人员还没开口，他倒抢先发问：“同志，你们是哪个局的？”执法人员答：“莲湖的。”小商贩二话不说，推起三轮车往旁边移了几十米，而后嘿嘿一笑：“现在我在碑林区的地盘，你们管不着了！”

　　执法人员立即就给碑林执法局打电话，请求协助。有些商贩耍起无赖，将装满哈密瓜的三轮车掀倒，又哭又骂，围观群众将现场围个水泄不通。

　　遇到这样一个泼皮，执法人员一时还真是束手无策。

　　就在此时，城管民警朱永超、宋兆斌冲进人群大喝道：“我们是市公安局城管支队民警，你的行为已经触犯了《中华人民共和国公安处罚法》，现在对你依法口头传唤，若不听从，可以对你强制传唤！”

　　这一串话威慑十足，震得那摊贩张着大嘴愣住了，再一瞅，另一名民警正举着摄像机现场拍摄呢！于是垂着脑袋不再吭声，乖乖接受了行政拘留10天的处罚。

　　值得一提的是，城管警察是当时的创新做法，包括西安在内，全国当时共有193家城管警察队伍。公安城管支队市公安局的派出机构，正处级建制，受市公安局和市城管执法局双重领导。主要任务是依法配合保障城管综合行政执法工作，严厉打击处置在正常执法工作中发生的暴力刑事、治安抗法案件。

　　

　　当年的西安市公安局城管支队，下设综合科、法制科、直属大队，并同时派驻城六区各一个大队，共计9个科级单位，民警74人。

　　这种做法说起来很简单，城管继续执法，公安提供保障专门对付暴力抗法。

　　这种模式只维持了5年。

　　2010年5月11日，“西安市公安城管警察支队”撤销，西安市公安局处置突发事件支队正式挂牌成立。

　　但职责上继续要求该支队“配合会展经济以及市规划局、市容园林、环保、土地、城建、水务、烟草、工商等部门的行政执法配合保障”。

　　5

　　中国在发展，社会在进步。立党为公执政为民的理念逐渐深入人心。坚持群众路线，坚持社会治理为人民的思想成为主流。

　　2016年8月，住建部首次倡导在城市管理中实行“721工作法”。要求各地坚持“以人为本”，下大力气改进工作方法，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理。即：

　　70%的问题用服务手段解决；

　　20%的问题用管理手段解决；

　　10%的问题用执法手段解决。

　　真是一个好倡议，把主动服务提到首位，不是事后处理矛盾，而是从源头化解避免冲突，多好！迄今该倡议已经3年多，各地均有动作。西安等地近年提倡的各级职能部门的“金牌店小二”服务，要求“只跑一次”，就是其中的可喜变化之一。

　　

　　城管眼神执法，劝离占道食客

　　不管你对西安这几年的发展持什么样的观点评价，但公安、工商等部门的态度作风的大幅改善，应该没有争议，门难进、脸难看、事难办的情况大大减少。尤其是派出所民警，我转了一次户口、补办了一次身份证，感受真不错。迁户口因为一个证明跑了两次，民警小姑娘一个劲给我解释道歉——让我第一次觉得，今天的西安，还真不一样。

　　说到“啄木鸟”。

　　

　　早在2015年，江苏省江阴市城管局就开发了这款名为“城市啄木鸟”的手机APP。定位是政府听取民声、了解民意、为民解忧的综合性互联网平台。

　　市民下载软件，反映身边问题，经由平台交办职能部门和属地镇街道，及时反馈、快速处置。上线一年处理问题9万多起，办结率95%以上，目前每天处理投诉300多件。

　　之所以能顺利运行，是因为2011年该市下发实施了《江阴市数字化城市管理指挥手册》，明确规定了市政公用设施、道路交通设施、市容环境等22大类469小类管理问题的责任主体、处置时限和标准。比如雨水井盖破损、移位，作为责任单位的建设局必须在3个工作日内予以恢复或围护。

　　如何避免“踢皮球”？江阴市“啄木鸟系统”还有一个规范流程：

　　1，城管局现场调查取证，依法对相关责任人进行处罚；

　　2，在监督指挥中心协调下，各部门共同参与处置——交通部门封闭废弃道路，建设部门修复道板，园林部门补植绿化，公安、城管及当地街道做好现场保障工作；

　　3，所有部门处置完毕后将结果反馈至监督指挥中心，中心监督员接收到平台指令立即赴现场核查，确认后拍照上传至监督指挥中心；

　　4，平台予以结案并将办理结果及时反馈给用户；

　　不知道西安城管的“啄木鸟”有没有上面提到的数字化管理手册，还有标准流程……

　　不管怎样，这是一个好的变化。

　　如果你有空，每天想挣个早点钱，那么现在就可以上街踅摸了。